国家发改委和财政部发布了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，
这是2023年2月国家暂停PPP模式之后，
发布的第一个政策文件，
市场上把此称为PPP新机制。
文件出台后，就有读者在后台留言，希望我能够解读解读。
如今，政策发布快2个月了，
此刻，对于PPP新机制，
大家能够快速说说新机制的特点吗？
特别是这项业务与自身工作息息相关的读者们，
至少要能说出一二吧。
PPP推出的本意很简单，政府和社会资本开展合作。
我国的公共服务和基础设施领域主要由政府主导提供服务，
但政府财力有限，因此想让社会资本进入到公共服务领域，
一方面，由社会资本提供一部分的资金支持；
一方面，由社会资本介入提高政府社会服务的效率。
总之，PPP模式就是让社会资本进入到原本政府主导的公共服务领域，
既出钱，也出力。
大家记住PPP推出的这两点“初心”，
后面在具体展开讨论时，带着这两点去理解，才会更清晰。
PPP从2014年推出，
在过去近十年时间里，受到各地政府的追捧。
落地PPP需要纳入财政部的PPP项目库和国家发改委的PPP项目库，
即使项目库审核周期很长，甚至长达1年，
但各地政府仍然耐着性子去申报。
毕竟，PPP模式确实帮助各地政府解决了在公共服务领域的难题，
解决了短期内财政没有钱的难题。
然而，PPP模式在实际推动中，出现了很多问题，
与当初政府推出这种模式的初心背道而驰，
终于在2023年2月，国家暂停了PPP，
当时，市场上反响巨大，担心以后PPP是不是没有了。
我当时在一篇文章里说过，
PPP暂停，只是为了解决现有的问题，为了以后更好地发展。
毕竟，PPP模式本身有着其他方式无可比拟的优势。
2023年11月，PPP带着新机制重新归来，
再次以崭新的面貌重新归来，
其实，也意味着国家推行新机制的决心有多大。
这一次，必须一次性把新的规矩立下来，
大家往后都按照最严格、最清晰的政策要求推行PPP。
所以，但凡认真研究过《新机制指导意见》的读者们，
应该能感受到这一次的文件，
许多内容，表述得那么“直白”且“有力”。
对于一项在市场上存在近十年之久的事物，
要对之分析，自然要聚焦在“变化”上，
即“旧”与“新”的变化上。
我们先从这份《指导意见》入手，看看新机制上那些显而易见的变化。
这份文件写得章法有序，
即使是政策文件学习的新手，也能较快地掌握重点。
一、准确把握新机制的总体要求
（一）聚焦使用者付费项目。......
（二）全部采取特许经营模式。......
（三）合理把握重点领域。......
（四）优先选择民营企业参与。......
（五）明确管理责任分工。......
（六）稳妥推进新机制实施。......
这不就是新机制的特点？
文件直接通过标题的方式进行提炼，
所以你看文件写得有多“直白”。
我们一个一个来看。
第一，PPP项目回报机制的变化。
新机制出台前，PPP项目回报机制包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种。
这三种回报机制，从字面上就比较容易理解。
PPP项目公司把项目建设好以后，得在后续几十年的运营期里，通过产生的运营收入来逐步覆盖原先投入的建设资金。
毕竟，没有社会资本愿意做“亏本”的事。
那么，根据项目产生运营收入的不同，就要运用到不同的项目回报机制。
项目运营收入较好的，比如高速公路，
项目公司可以通过收取高速费来覆盖前期的投入，
谁过路，谁缴费，
高速费是“过路”使用者的付费，
这类回报机制，就是使用者付费。
项目运营收入一般的，比如体育场馆，
项目公司可以通过收取门票收入来覆盖前期投入，
但门票收入可能不那么多，在几十年的测算期里无法覆盖，
这时，就需要政府给予项目公司一定的缺口补助，
这类回报机制，称为可行性缺口补助。
还有一种情形，项目没有运营收入的，比如市政道路，
项目公司建设完成后，就只能通过政府付费的方式来覆盖前期的投入。
PPP的三种回报机制，其实设计得非常清晰，也比较合理。
但实际落地呢？
那些收益较好的项目，比如高速公路，
在几十年的运营期里，依靠自身运营也不一定能覆盖前期投入成本，
毕竟前期的投资额可能很大，
往往，还是需要政府提供较大的缺口补助资金。
更别说，那些大量的收益不好甚至没有收益的项目。
因此，在绝大部分的PPP项目里，都需要政府出钱，
不管是政府付费形式，还是可行性缺口补助形式。
随着采用PPP模式的项目越来越多，
地方财政在未来几十年里需要出钱付费的地方越来越多。
本来希望通过PPP模式解决财政资金不足的问题，
反而因为采用PPP模式，额外新增了大量的地方财政未来支出责任。
这是一点。
另外一点，
因为有了“财政参与”的回报机制的存在，
社会资本方心里很清楚，
不需要“真心”地、“用心”地运营，
只要在最开始时按照最保守的运营收入去估计，
只要有了缺口，
就可以找政府拿钱补充缺口。
表面上，PPP项目深得各类央企的喜爱和争抢，
而他们真正想要的只是数据可观的工程量，
不用认真地运营，甚至不用运营，
建设完成以后移交给政府，拿到回购款，走人。
怎么样，都不会亏钱。
政府最初想要社会资本的“出钱”和“出力”，实际上都没有。
那么，新机制呢？
PPP往后聚焦使用者付费的项目，
即采用PPP模式的项目，经营收入要能够覆盖投入成本，
不能再依靠财政拿钱，不能额外新增地方财政未来支出责任。
然而，我们都清楚，
公共服务领域的项目，项目收益并没有那么的好，
即使项目公司非常认真地运营，使用各种手段提升运营效率，
可能还是无法覆盖投入成本。
毕竟公共服务领域的定价，不是社会资本方想提高就提高的，
这其中受政府限价的控制。
社会资本方来帮政府提供公共服务，总不能亏着一大笔钱回去吧。
所以，政府还是可以提供资金支持，
但，是在项目建设期，对项目给予投资支持。
比如，
一个100亿的项目，本来计划政府提供10亿资金，社会资本出90亿，
经过测算，未来运营收益确实没办法覆盖90亿的投入。
好，再商量，政府多出点，
政府出到30亿，社会资本只需要投入70亿。
“聚焦”一词用得很微妙，
聚焦使用者付费的项目，并不是说PPP模式只能是使用者付费的项目。
如果实在实在没办法，仅通过使用者付费来覆盖平衡，
政府付费也可以，但一定是少数情形，
而且政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。
意思是，
政府可以在运营期补贴，但补贴的金额不是按照覆盖建设成本的情形来倒算的，
而是按照规定该补贴多少，就补贴多少，
按规定补贴以后，若还是无法覆盖建设成本，那就不是财政的责任了，
项目公司应该自己想办法，提高自身运营能力，提升项目的运营收益。
因为聚焦使用者付费的项目，
往后PPP项目也主要限定为有经营性收益的项目。
那些没有收益的项目，如市政道路，不再适合采用PPP模式。
新机制中明确了PPP的重点领域：
- l 公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，
- l 物流枢纽、物流园区项目，
- l 城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，
- l 城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，
- l 具有发电功能的水利项目，
- l 体育、旅游公共服务等社会项目，
- l 智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，
- l 城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。
这些领域，大多都是具备一定收益的项目。
好，这里延伸一个问题，
什么是社会资本？
虽然各类文件并没有针对社会资本，给出一个精准的定义，
但从实际出发，我们也知道，
社会资本是项目的投资主体，
就投资主体而言，PPP模式并没有限定是国有企业，还是民营企业。
在实务中，虽然国家鼓励民企参与，
能够中标的，更多是背景和实力更雄厚的央企、国企，
就算是民营企业实际主导，大多也是借用国企名义去做。
而新机制之后呢？
优先选择民营企业参与。
对于特许经营项目清单所列的领域，都要优先选择民营企业参与。
优先选择，不是鼓励选择。
这是与以往不同的地方。
对于如何选择，新机制也给出了具体的方案：
市场化程度较高、公共属性较弱的项目，比如焚烧发电、公共停车场等，
应由民营企业独资或控股来做；
关系国计民生、公共属性较强的项目，像污水处理、供水、供热等项目，
民营企业可以不控股，但民营企业股权占比原则上不低于35%；
公共属性强且具有自然垄断属性的项目，像铁路、高速公路、大型水利等项目，
积极创造条件、支持民营企业参与。
国家希望通过新机制，有意打破此前央企、国企主导的局面，
逐步加强民营企业在PPP模式中的参与感。
第二，全部采用特许经营模式实施。
在此之前，PPP和特许经营二者之间似乎没有必然的联系，
PPP模式和特许经营模式，在政府投融资框架下各成体系。
新机制的出台，明确规定PPP项目应全部采用特许经营模式实施。
为什么特许经营能成为将来所有PPP项目的模式？
这就再次需要我们对特许经营有所了解。
特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
我在《特许经营与投资项目》里说过，
真正意义上的特许经营，本身就是自求平衡的逻辑。
政府通过竞争的方式把项目依法授权给企业法人，让企业法人自己来投资、建设、运营。
所以，特许经营在底层逻辑上，本质上和新机制后的PPP的追求理念是一样的，
项目主要通过自身的运营收入来覆盖前期的投入，
都是使用者付费，都是自求平衡。
既然后续的PPP项目要全部采用特许经营模式实施，
那么，特许经营的许多规定就需要和PPP新机制的规定保持一致，
因此，在PPP新机制出台以后，
国家发改委开始着手修订《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，
现在还在征求意见稿阶段。
最后，要稳妥推进新机制实施。
各地政府要把握好工作力度、节奏，
2023年2月清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续的新项目，都要按照新机制来，
2023年2月之前的存量项目，虽然理论上不需要按照新机制执行，但实际上还是要参照新机制进行调整。
好，我们基本上把新机制的主要几个特点梳理了一番，
这些显而易见的变化，
其实大家只要用心研究，都能通过自学获得以上的内容。
老盐更想做的，更应该做的，
是带着大家去感受更深层次的变化，
是政策文件不会直白写出来的那些变化。
在新机制之前，我们说PPP项目的主管部门是谁？
是国家发改委和财政部。
它们都有PPP项目的管理权限，
过去PPP的发文，有时候是财政部，有时候是国家发改委。
财政部主要管理公共服务领域的PPP，
发改委主要管理基础设施建设领域的PPP。
在实际操作中，基本上很难分清这两个领域。
因此可以说，所有的PPP项目，受财政部和发改委共同规范和约束。
虽然是共同管理和规范，
那在实务中，有没有偏重呢？
我们前面说，在新机制之前的PPP，
绝大多数是政府付费模式或是可行性缺口补助模式，
PPP项目要最终落地，或者说项目公司最想要的，
就是财政拿钱补贴。
财政部门在PPP项目中的角色分量可想而知。
可以说，之前的PPP模式是财政主导的财政补贴模式。
新机制之后，
PPP聚焦使用者付费，且不能额外新增地方财政未来支出责任，
意味着未来绝大多数的PPP将不再是财政补贴的模式，
财政部门的分量在新机制之后将逐步减弱。
随之增加的是，
更加强调，PPP项目要通过自身运营实现平衡，
要全部采用特许经营的模式实施，
而且特许经营模式由国家发改委要牵头做好推进工作。
所以说，往后的PPP模式将是由国家发改委主导的项目运营模式。
PPP模式，将更加聚焦项目本身。
这是我们要在政策文件之外去捕获的内容。
今天的内容有点多，就到这儿。
